O financiamento da educação é elemento estruturante para a organização e o funcionamento das políticas públicas educacionais e, desse modo, para materialização do SNE. Embora não seja fator suficiente, é condição necessária para a universalização do direito à educação pública de qualidade.
A CF/1988 estabelece a educação como um direito social em seu artigo sexto. Complementarmente, no caput do artigo 205, reforça que a educação é “direito de todos e dever do Estado e da família”, devendo ser “promovida e incentivada com a colaboração da sociedade”.
Ainda no caput do mesmo artigo, afirma que educação deve visar ao“pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho”. Nos incisos do artigo 206, a CF/1988 determina como princípios do ensino: a igualdade de condições para o acesso e permanência na escola; a garantia de padrão de qualidade; a gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais; e, a valorização dos profissionais da educação escolar por meio do estabelecimento de piso salarial profissional nacional, planos de carreira e ingresso na profissão via concurso público.
Para financiar a política de educação, em sua abrangência, missão e princípios, o Estado instituiu a estrutura e as fontes de financiamento no artigo 212 da CF/1988, vinculando recursos para a educação e garantindo percentuais mínimos da receita resultantes de impostos à manutenção e desenvolvimento do ensino (MDE). Os patamares, no mínimo, são de 18% da receita de impostas da União e 25% da receita de impostos dos estados, Distrito Federal e municípios, incluindo as transferências entre esferas de governo. A CF/1988 estabeleceu, ainda, que a educação básica teria o salário-educação como fonte suplementar de recursos.
Adicionalmente, diante da certeza de descumprimento de boa parte das metas do Plano Nacional de Educação (PNE) 2001-2010, foi intensificada a pressão para que as próximas edições do PNE tivessem ao menos uma meta clara e adequada de financiamento, sem possibilidade de veto presidencial, tal como ocorrera no plano que vigorava naquele momento. Desse modo, a Emenda à Constituição (EC) nº. 59/2009, alterou o artigo 214 da CF/1988 e determinou como diretriz do PNE o “estabelecimento de meta de aplicação de recursos públicos em educação como proporção do produto interno bruto” (PIB). A primeira Conferência Nacional de Educação (Conae), realizada em Brasília, no início de 2010, decidiu que o novo PNE deveria ter como meta atingir, no final de sua vigência, um patamar equivalente a 10% do PIB para a educação pública.
Como o artigo 214 da CF/1988 trata precisamente do PNE, atribuindo a ele o “objetivo de articular o sistema nacional de educação [SNE] em regime de colaboração e definir diretrizes, objetivos, metas e estratégias de implementação para assegurar a manutenção e desenvolvimento do ensino em seus diversos níveis, etapas e modalidades”, a CF/1988 reconhece e assevera, portanto, que o financiamento adequado das políticas educacionais se traduz em alicerce fundamental para a construção tanto dos planos educacionais, como do SNE. Consequentemente, o alcance das metas contidas em programas de governo e planos de Estado da área de educação depende de políticas adequadas de investimento e gestão de recursos.
A gestão adequada dos recursos educacionais também é condição necessária para a consagração do direito à educação no Brasil. Novamente o artigo 206 da CF/1988, ao listar os princípios sobre os quais o ensino deve ser ministrado, define o princípio da gestão democrática como instrumento de construção pedagógica e controle social dos recursos na área. No caso específico da educação superior, a CF/1988 especificou, no art. 207, uma situação especial para a gestão das universidades, garantindo o princípio da autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial.
O Documento Final da Conae (2010) relaciona, em cada um dos eixos temáticos, os marcos legais e ordenamentos jurídicos nacionais na construção de políticas de Estado. As discussões sobre a gestão e o financiamento, nos diversos eixos temáticos, explicitam a necessidade do controle social sobre os recursos financeiros, além de transparência em sua aplicação.
Um SNE que assegure a articulação entre os entes federados e os setores da sociedade civil, como estabeleceu a Conae, demanda processos de gestão democrática, como prevê a CF/1988, e um nível de financiamento que vincule recursos financeiros para a implantação de programas e ações capazes de expandir e elevar a qualidade da educação nacional e promova uma diminuição das desigualdades educacionais entre as regiões brasileiras. O volume de recursos financeiros precisa ser suficiente para cumprir as metas dos planos nacionais, estaduais, distrital e municipais de educação.
Ampliar o percentual do PIB investido em educação, até atingir o patamar de 10% e definir outras fontes de recursos, além dos impostos, para a educação brasileira, para todos os níveis, etapas e modalidades, são fatores essenciais, diante da complexidade das políticas educacionais. O acesso equitativo e universal à educação básica para as crianças e jovens com idade entre quatro e 17 anos e a elevação substancial de alunos matriculados na educação superior pública exigem que se eleve o montante estatal de recursos investidos na área. A garantia da escola pública para mais pessoas, no campo e na cidade, com qualidade socialmente referenciada, implica, necessariamente, a elevação dos recursos financeiros. O movimento em favor da ampliação de recursos envolve, ainda, a regulamentação do regime de colaboração entre União, estados, DF e municípios.
A partir dos anos de 1990, o movimento pela definição dos tributos – impostos, taxas e contribuições – defendeu a criação de contribuições com destinação pré-definida, o que não faz parte da vinculação do art. 212 da CF/1988. Há, portanto, a necessidade de se reformular esse caminho para que os percentuais das contribuições se dirijam para a área social ou se estabeleçam impostos ao invés de contribuições.
Estudos mostram que a vinculação mínima de 18% para a União e 25% para estados e municípios não asseguram o montante de recursos para superar os problemas educacionais do Brasil. A elevação dos recursos financeiros como percentual do PIB exige ação articulada entre a União, estados, DF e municípios no sentido de ampliá-los, para além do mínimo constitucional. Deve-se reconhecer, entretanto, o enorme desafio de estabelecer mecanismos de fiscalização e controle, para assegurar o rigoroso cumprimento do art. 212 da CF/1988, quanto ao montante de recursos aplicados em políticas públicas educacionais.
Também é imprescindível que os secretários de educação sejam ordenadores e gestores plenos de despesas e participem efetivamente da discussão e deliberação sobre as políticas prioritárias e sobre a dinâmica do financiamento em seus estados, no Distrito Federal e em seus municípios. A criação de mecanismos que propiciem o repasse automático dos recursos vinculados à MDE para o órgão responsável pelo setor, como determina o art. 69 da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB), em seu parágrafo 5º, não é uma realidade na maioria dos estados e municípios brasileiros, prejudicando a atuação dos secretários estaduais e municipais de educação.
Na educação superior pública, o que se nota é um controle cada vez maior na aplicação das ações associadas ao orçamento, inviabilizando a instalação da sua autonomia de gestão financeira, como determina o art. 207 da CF/1988. É, portanto, fundamental a efetivação da autonomia universitária constitucional.
A aplicação dos recursos financeiros em educação exige ainda que se fiscalizem quais os gastos admitidos como de MDE e aqueles que não podem ser incluídos nesta rubrica, como determinam os art. 70 e 71 da LDB. O papel dos órgãos de fiscalização e controle – Tribunal de Contas da União, Tribunal de Contas dos estados, Controladoria-Geral da União, Tribunal de Contas dos municípios, Ministério Público, entre outros – é rigorosamente indispensável nesse processo, a fim de acompanhar e fiscalizar o uso adequado dos recursos da educação. Há, entretanto, que se definir explicitamente em legislação se os gastos com o pagamento de aposentadorias e pensões devem ou não ser computados como MDE. A não inclusão dessa despesa como MDE contribuiria para a elevação do montante de recursos da educação; no entanto, é importante que seja respeitada a paridade entre trabalhadores da ativa e aposentados.
Com a aprovação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb), graças à forte participação social, ao menos 80% dos recursos da área ficarão sob a vigilância de um sistema mais robusto de conselhos de acompanhamento, controle social e fiscalização do setor, o que propiciará uma análise mais precisa do que efetivamente foi gasto com MDE. Adicionalmente, é urgente a necessidade de fortalecimento dos conselhos estaduais, distrital e municipais de educação.
Considerando o desequilíbrio regional e a oferta de educação básica pública, o financiamento à educação deve tomar como referência o mecanismo do custo aluno-qualidade (CAQ), previsto no ordenamento jurídico brasileiro. O CAQ deve ser definido a partir do custo anual por aluno dos insumos educacionais necessários para que a educação básica pública adquira padrão de qualidade. A construção do CAQ exige amplo debate sobre o número de alunos por turma, remuneração adequada, formação inicial, continuada e condições de trabalho para os profissionais da educação, materiais necessários à aprendizagem dos estudantes (como salas de informática, biblioteca, salas de ciência etc.). Em suma, deve considerar o conjunto dos insumos necessários para a adequada relação de ensino-aprendizagem nas escolas públicas brasileiras que oferecem a educação básica. Como o CAQ representa o alcance de um padrão de qualidade próximo daquele verificado nos países mais desenvolvidos, é preciso que o Brasil universalize, ao menos, um padrão mínimo de qualidade. Nesse sentido, antes do CAQ é preciso consagrar o CAQi (custo aluno-qualidade inicial).
Baseado no inciso IX do artigo quarto da LDB, o CAQi determina a vigência de “padrões mínimos de qualidade de ensino, definidos como a variedade e quantidade mínimas, por aluno, de insumos indispensáveis ao desenvolvimento do processo de ensino-aprendizagem.”
A educação com qualidade social e a democratização da gestão implicam também processos de avaliação, de modo a favorecer o desenvolvimento e a apreensão de saberes científicos, artísticos, tecnológicos, sociais e históricos, compreendendo as necessidades do mundo do trabalho, os elementos materiais e a subjetividade humana. Nesse sentido, tem-se como concepção político-pedagógica a garantia dos princípios do direito à educação: inclusão e qualidade social, gestão democrática e avaliação emancipatória. Para a vigência de todos esses princípios se faz necessário o financia
